1) Diagnóstico actual de la Caja Fiscal y urgencia de una reforma
Las Cajas de Jubilaciones nacen por una exigencia constitucional que exista un sistema obligatorio e integral de seguridad social para el trabajador dependiente y su familia. En ese marco, y en términos generales las Cajas de Jubilaciones en Paraguay se desarrollaron de manera desordenada y con reglas diferenciadas en cuanto a límites y beneficios, y que en mucho de ellos traen ciertos desequilibrios.
De todas las Cajas quizás la más importante a analizar es la Caja Fiscal, administrada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), por su importancia en cuanto a su efecto sobre los contribuyentes, y por su situación de desequilibrio financiero y actuarial de carácter estructural, que se ha venido profundizando de forma sostenida en los últimos años. El régimen de la Caja Fiscal, basado en un esquema de reparto, muestra una brecha cada vez mayor entre los aportes efectivamente recaudados y las obligaciones generadas del pago de jubilaciones y pensiones, lo que ha obligado a cubrir déficits importantes mediante transferencias cada vez mayores del Tesoro Público.
Desde el punto de vista actuarial, el problema de fondo radica en que los aportes o el esfuerzo contributivo promedio de los afiliados activos resulta insuficiente para financiar el pago de los beneficios. Este desajuste se agrava en un escenario de aumento cada vez mayor de la esperanza de vida de los ciudadanos, y por normas que en varios regímenes, permiten el acceso temprano a la jubilación y con coberturas altas, extendiendo significativamente el período de percepción y el monto del beneficio. A ello se suma la disminución progresiva de la relación entre aportantes y jubilados, que limita la capacidad del sistema para sostenerse con recursos propios.
En el plano normativo, la Caja Fiscal presenta una estructura fragmentada, con reglas desiguales y diferenciadas según el sector de pertenencia (funcionarios civiles, docentes, magistrados, fuerzas públicas). Estas diferencias generan inequidades internas y distorsiones actuariales que terminan afectando al resultado financiero del sistema. La coexistencia de beneficios y condiciones distintas, sin una contraparte contributiva que la respalde, constituye uno de los factores centrales del déficit actual.
En el plano jurídico, al ser el sistema de seguridad social una exigencia constitucional, es el Estado quien debe estructurar y regular correctamente a las Cajas de Jubilaciones, y si en su momento creó diferentes Cajas con reglas dispares y condiciones de desequilibrios sigue teniendo la responsabilidad del resultado de dichas estructuras, puesto que los contribuyentes fueron aportando bajo unas reglas de juego que no se le podrían cambiar sin representar un perjuicio ni avasallar sus derechos adquiridos.
Ahora, la urgencia de encarar una reforma se explica porque, de mantenerse las reglas actuales, la Caja Fiscal incrementará de manera acelerada su dependencia del presupuesto general de la Nación, comprometiendo recursos fiscales que deberían destinarse a políticas públicas prioritarias como salud, educación e inversión. Asimismo, postergar las decisiones solo llevarían a reducir el margen de maniobra para implementar cambios graduales y previsibles, aumentando el riesgo de ajustes fuertes, abruptos y socialmente conflictivos en el futuro.
Recordemos nuevamente que este escenario no se limita solo a la Caja Fiscal, puesto que otras cajas jubilatorias del país, en particular algunas cajas municipales, legislativas y regímenes especiales, exhiben problemas similares o peores de sostenibilidad, lo que confirma que la cuestión previsional en Paraguay tiene un carácter sistémico y requiere una respuesta integral, sin exceptuar ninguna.
2) Componentes esenciales de una reforma previsional seria
Creemos que una reforma previsional consistente debe construirse sobre un equilibrio claro entre sostenibilidad fiscal y actuarial, protección jurídica de los asegurados y jubilados, y protección social, evitando enfoques miopes o parciales que se limiten a resolver coyunturas financieras inmediatas solo por su urgencia.
En primer lugar, toda reforma debe apoyarse en estudios actuariales sólidos y transparentes que sean socializados, y que permitan evaluar el impacto de las modificaciones en el corto, mediano y largo plazo. Estos estudios deben constituir la base técnica de las decisiones normativas, ya que sin un sustento actuarial real el sistema y las potenciales reformas pierden credibilidad y previsibilidad.
En segundo término, resulta indispensable estructurar ajustes graduales, especialmente en lo relativo a la edad de jubilación, los años mínimos de aporte, las formas de cálculo del beneficio y las tasas de reemplazo. Dichos parámetros deben alinearse con la evolución demográfica y con la capacidad real de financiamiento del sistema, aplicándose de manera progresiva y diferenciada. En este punto, es sumamente importante respetar los derechos adquiridos y establecer regímenes de transición claros para los afiliados cercanos al retiro.
Desde la perspectiva normativa, una reforma justa y seria debe garantizar la seguridad jurídica y estabilidad normativa, evitando cambios retroactivos o discrecionales, o sea no cambiar las reglas de juego de manera drástica en cualquier momento solo por no haberlo hecho antes. Las normas y reglas principales del sistema deben definirse por ley, en base a un proyecto socializado, discutido y consensuado con los afectados, con criterios claros y estables, de modo a reducir la litigiosidad y permitir que los trabajadores planifiquen su trayectoria laboral y previsional con certidumbre.
Asimismo, resulta sumamente importante establecer una separación bien clara entre el componente contributivo del sistema jubilatorio y las políticas de protección social financiadas con impuestos generales. Esta distinción permite transparentar el costo real del sistema previsional y evita que se le asignen funciones asistenciales sin un financiamiento explícito.
Por último, la potencial reforma debe fortalecer la gobernanza institucional, incorporando mayores estándares de transparencia, acceso a la información previsional individual y mecanismos de revisión periódica que permitan corregir desvíos sin necesidad de recurrir a reformas bruscas de emergencia, que podrían ser inmensamente injustas.
3) Riesgos de no reformar y beneficios de una transformación bien diseñada
La ausencia de una reforma previsional expone a Paraguay a riesgos relevantes en los planos fiscal, social, jurídico y macroeconómico. En el ámbito fiscal, el crecimiento sostenido del déficit jubilatorio incrementará sin duda alguna, la presión sobre el presupuesto público, reduciendo el margen para otras políticas prioritarias y elevando el riesgo de endeudamiento, déficits fiscales o de ajustes fiscales bruscos.
Desde el punto de vista social, la falta de correcciones puede derivar en dificultades para cumplir regularmente con el pago de los beneficios, aumento de protestas, conflictos sociales, aumento de los litigios e incremento de la judicialización. Cuando los sistemas jubilatorios ingresan en crisis, aumenta la incertidumbre en todos los sectores de la población, y las decisiones suelen adoptarse de manera improvisada, con elevados costos sociales y jurídicos.
En términos macroeconómicos, la existencia continuada de un pasivo jubilatorio continuo no resuelto demuestra mala gestión gubernamental en el diseño del sistema jubilatorio, deteriora la reputación fiscal del país, y limita la capacidad del Estado para invertir en lo verdaderamente importante (lo urgente reemplazando a lo importante).
Por el contrario, una reforma bien estructurada y diseñada genera múltiples beneficios. En primer lugar, permite estabilizar el gasto jubilatorio y asegurar la sostenibilidad fiscal a largo plazo, generando mayor certidumbre, tranquilidad y confianza. En segundo término, asegura la protección de jubilados y sus familiares, al garantizar reglas claras, justas y beneficios previsibles.
Asimismo, una reforma socializada, discutida, participativa y equilibrada contribuye a mejorar la justicia social, corrigiendo asimetrías y beneficios injustos o no financiados, y distribuyendo de manera más justa los costos del sistema y transmitiendo a la sociedad que las reglas son iguales, y cuando se diferencian que están bien justificadas. Esto refuerza la legitimidad de las decisiones del Estado ante la sociedad, incentiva la paz social y reduce los conflictos sociales y judiciales.
En síntesis, reformar el sistema previsional jubilatorio en forma oportuna permite avanzar con gradualismo, justicia, siempre que se protejan derechos y se construyan consensos. No hacerlo implica trasladar el problema al futuro, con menores márgenes de maniobra y decisión, y costos significativamente mayores. La verdadera disyuntiva no es si reformar o no, sino si hacerlo de manera ordenada y justa hoy, o de forma forzada en el futuro.
